“隨著人口結(jié)構(gòu)變化
小學(xué)教師跨學(xué)段、跨區(qū)域流動
很可能將成為一種趨勢?！?/p>
鄂州今年還招不招小學(xué)老師，是困擾吳小然幾個月的問題。
吳小然家住湖北鄂州，即將從武漢一所地方本科高校畢業(yè)。自去年11月起，她就一直關(guān)注鄂州小學(xué)教師的招聘信息?！敖衲?月份就有人致電市教育局，對方回應(yīng)稱今年一個小學(xué)教師都不招，等到4月初招考通知發(fā)布，真的一個小學(xué)教師崗位都沒有?！彼龑Α吨袊侣勚芸坊貞?。
停招的一個重要原因是鄂州對中小學(xué)教師編制的管控。鄂州是國家綜合改革試點(diǎn)城市，也是國內(nèi)較早調(diào)整教師編制的地級市。為應(yīng)對生源減少，當(dāng)?shù)貙⒅行W(xué)教師編制總量鎖死在8850名，在不同區(qū)縣、初中小學(xué)之間調(diào)配師資，并逐步縮減編外教師的名額。
根據(jù)教育部日前發(fā)布的《2024年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2024年，全國小學(xué)招生1616.63萬人，比上年減少261.25萬人。隨著學(xué)齡人口減少，全國多地都開始探索中小學(xué)教師編制改革。
圖/視覺中國
“進(jìn)一個、退一個”
鄂州對于教師編制的改革，是從2022年開始的。由中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室主管的《中國機(jī)構(gòu)編制》今年2月刊登題為《堅持“三個導(dǎo)向” 統(tǒng)籌調(diào)劑教育領(lǐng)域編制資源》的文章。文章由鄂州市委機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室投稿。文中稱，為了應(yīng)對即將出現(xiàn)的小學(xué)教師過剩，鄂州將鎖死中小學(xué)教師編制總量，防止編制無序增長。
這一文章近期被媒體轉(zhuǎn)載報道后，引發(fā)不少討論。關(guān)于教師編制的改革，鄂州相關(guān)部門婉拒了《中國新聞周刊》的采訪請求。
依據(jù)前述文章，鄂州中小學(xué)教師編制改革的重要一步是控制增量。鄂州現(xiàn)轄鄂城區(qū)、華容區(qū)、梁子湖區(qū)、葛店經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“葛店經(jīng)開區(qū)”）、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)。鄂城區(qū)屬于當(dāng)?shù)氐闹鞒菂^(qū)，該區(qū)一所公立小學(xué)校長告訴《中國新聞周刊》，據(jù)他了解，主城區(qū)的小學(xué)從去年開始就不招聘新的教師。在湖北省教育廳、省人力資源社會保障廳發(fā)布的湖北省2025年中小學(xué)教師公開招聘崗位中，鄂州只有初中教師的崗位。前述文章介紹，2023年以來，鄂州每年新招聘的教師數(shù)量較往年平均水平下降了30％。
前述文章介紹，2022年鄂州共有編外教師2367人，與編內(nèi)教師人數(shù)比為1：3，存在著群體數(shù)量大、“進(jìn)口”不規(guī)范、薪酬待遇低、支出保障難等問題。為逐步控制編外人員規(guī)模，招聘編內(nèi)教師時要求各區(qū)執(zhí)行“進(jìn)一退一”原則，即招聘1名編內(nèi)教師，必須減聘1名編外教師。通過對編外教師開展定向招聘，已有357名編外教師納入編制內(nèi)。
孟剛在當(dāng)?shù)匦W(xué)工作過三十多年，目前是鄂州鄂城區(qū)一所公立小學(xué)的副校長。他告訴《中國新聞周刊》，過去鄂州主城區(qū)的教師一直人手不足，體量越大的學(xué)校越需要編外教師。近兩年，當(dāng)?shù)亻_始要求對編外教師同工同酬，而且做到“進(jìn)一個、退一個”。
控制增量后，鄂州對教師結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)配?？鐓^(qū)方面，根據(jù)人口流動趨勢，逐步將華容區(qū)、梁子湖區(qū)等人口流出區(qū)的富余編制調(diào)劑至鄂城區(qū)、葛店經(jīng)開區(qū)等人口凈增區(qū)。通過三年核編，累計跨區(qū)調(diào)配編制1729名，其中葛店經(jīng)開區(qū)編制增長達(dá)60％以上。跨學(xué)段上，鄂州核減小學(xué)階段教師編制500名，增核至初中階段，先行將具備初中教師資格的98名小學(xué)教師調(diào)整至初中學(xué)段教學(xué)。
前述文章介紹，截至目前，鄂州市共減聘編外教師1074人，編外教師規(guī)模縮小 45.4％，為生源增加的城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校騰退教師編制資源377名。
人口、財政與地理
鄂州之所以推進(jìn)教師編制改革，背后有人口結(jié)構(gòu)、地理格局與財政壓力等多重因素的影響。
孟剛介紹，鄂州的小學(xué)生源數(shù)量從2021年起下滑，這兩年招生壓力越來越大?！拔覀冞@種位于市區(qū)核心位置的小學(xué)，目前只是班級數(shù)量在減少，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)因為生源減少，已被合并或撤并?！彼f，去年秋季學(xué)期，一些主城城區(qū)小學(xué)的一年級班級已招不滿。
以6歲為小學(xué)入學(xué)年齡推算，去年秋季入學(xué)的一年級學(xué)生，正對應(yīng)2018年出生人口。當(dāng)年，鄂州全年出生率為5.0‰，人口自然增長率為-2.0‰，是當(dāng)?shù)乇臼兰o(jì)首個人口負(fù)增長年份。前述文章介紹，根據(jù)小學(xué)生源下跌的趨勢，當(dāng)?shù)貜?024年起將編制保障重點(diǎn)從小學(xué)轉(zhuǎn)移到中學(xué)階段。
區(qū)位也是一個重要影響因素。鄂州和黃岡市區(qū)隔長江相望，距離僅幾公里，兩地乘坐公交車就可以往返。鄂州距離武漢也不過幾十公里，武漢地鐵十一號線甚至可以直達(dá)鄂州。當(dāng)?shù)囟辔唤處煴硎?，鄂州市人口體量不大，常住人口約110萬，不少當(dāng)?shù)厝藭押⒆铀偷酵獾厣蠈W(xué)。
華南師范大學(xué)特聘教授劉善槐將這種學(xué)齡人口的變化稱為“排浪式”波動：學(xué)前與小學(xué)階段的學(xué)齡人口規(guī)?？s減，因編制總量超編或教師總量富余，難以有針對性地補(bǔ)充新教師；中學(xué)階段仍處于“迎峰—度峰”的過程，師資需求將經(jīng)歷攀升和回落的態(tài)勢。他認(rèn)為鄂州的改革是為了應(yīng)對“排浪式”人口波動，跨學(xué)段調(diào)配能緩解結(jié)構(gòu)性缺編。
北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所副研究員田志磊接受《中國新聞周刊》采訪時表示，鄂州之所以敢于推進(jìn)涉及“飯碗”的編制改革，背后是人口和財政的雙重壓力，鄂州本身的特點(diǎn)也為改革提供了契機(jī)。
鄂州面積1596平方公里，是全國面積最小的內(nèi)陸地級市。孟剛介紹，從主城區(qū)出發(fā)，往返各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的車程均在兩小時內(nèi)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)的教師下班后，會返回城區(qū)居住，“這是教師可以跨區(qū)流動的一個客觀條件”。而對于學(xué)生，即便父母在鄂州市主城區(qū)沒有戶籍和房產(chǎn)，只要滿足有穩(wěn)定工作并長期租房等條件，子女也可在主城區(qū)的小學(xué)入學(xué)，這也加劇了市域內(nèi)的生源流動。
前述文章介紹，鄂州教師編制約占當(dāng)?shù)厥聵I(yè)編制總量的48％，鎖死教師編制也有助于縮減財政支出。根據(jù)鄂州市2023年財政決算案，該市一般公共預(yù)算收入為90.2億元，支出為165.59億元，并且支出增速明顯高于收入。在“教育投入只增不減”的政策要求下，2023年全市教育支出為24.6億元，同比增長20.7％。
“調(diào)配跟不上需求”
孟剛認(rèn)為，受學(xué)齡人口減少和部分學(xué)校撤并的影響，鄂州的小學(xué)教師編制整體上相對富余，其中部分主城區(qū)偏緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則相對寬松。但教師調(diào)配并不容易，加之學(xué)校之間差異較大，編制調(diào)配的節(jié)奏遠(yuǎn)跟不上實(shí)際需求。
鄂州編外教師比例偏高，本身就反映出教師編制無法滿足實(shí)際需求。一位2023年之前負(fù)責(zé)學(xué)校教師招聘的鄂城區(qū)某小學(xué)教師告訴《中國新聞周刊》，實(shí)際上，該校人手緊張，但近兩年因缺乏編制，才沒有招聘新教師。孟剛介紹，他所在的學(xué)校以前有編制名額時，會從華中師范大學(xué)等重點(diǎn)師范院校招聘教師，如今，編外教師多來自省內(nèi)普通本科高校，這些教師流動性大，不利于保障教學(xué)質(zhì)量。
“我們希望教學(xué)水平高的教師來到學(xué)校?！?孟剛說，鄂州各區(qū)都有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)，教師從這些學(xué)校調(diào)入主城區(qū)后，需適應(yīng)更高的教學(xué)要求。梁子湖區(qū)的一位在編小學(xué)教師也對《中國新聞周刊》介紹，這兩年她所在學(xué)校的學(xué)生越來越少，不少教師都想著能調(diào)到主城區(qū)。
孟剛介紹，目前，鄂州部分初中仍存在教師缺口，小學(xué)教師跨學(xué)段調(diào)配一定程度上可緩解初中的教學(xué)壓力。但大部分小學(xué)教師學(xué)歷或資格不符，有跨學(xué)段資格的大多是年輕教師，這些教師需完成本學(xué)期教學(xué)任務(wù)才能調(diào)配。
小學(xué)教師能否勝任初中教學(xué)？西南大學(xué)教育學(xué)部教授唐智松對《中國新聞周刊》分析，這取決于教師的教學(xué)能力和教育背景。一些教師畢業(yè)于小學(xué)教育專業(yè)，或難以適應(yīng)初中教學(xué)；也有教師具備中學(xué)教育背景和資格，經(jīng)過培訓(xùn)后可以勝任。他指出，調(diào)崗后有的教師不一定能繼續(xù)教授原來的學(xué)科，如果學(xué)科跨度大、專業(yè)性強(qiáng)，教師又缺乏相關(guān)背景，調(diào)崗時要慎重。此外，教師轉(zhuǎn)崗相關(guān)的培訓(xùn)和評價標(biāo)準(zhǔn)也有待完善。
“雖然小學(xué)學(xué)齡人口減少，但是教師是否過剩還不能輕易下結(jié)論。”唐智松說。劉善槐也指出，判斷教師過剩?；诘那疤崾?，當(dāng)前的編制標(biāo)準(zhǔn)和班級規(guī)模是合理的。而現(xiàn)實(shí)中，中國的班級規(guī)模普遍偏大。如果未來降低班額、優(yōu)化生師比等編制標(biāo)準(zhǔn)，教師數(shù)量或有更大缺口。
人口下降后，鄂州多所小學(xué)普遍維持三四十人的班額，通過減少班級數(shù)量應(yīng)對生源下降。孟剛舉例稱，120名學(xué)生可分成3個班，若減少到約100人仍維持3個班，若人數(shù)再減少，則可能合并為2個班，每班超過40人?！耙恍┼l(xiāng)村小學(xué)的班額已明顯減小，但基于教育資源的有限性，主城區(qū)小學(xué)推進(jìn)小班化教學(xué)尚不現(xiàn)實(shí)。”他說。
劉善槐認(rèn)為，“現(xiàn)在以生師比為主要依據(jù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性”。在他看來，科學(xué)的小班教學(xué)應(yīng)將班額控制在25人以下，這也對教師能力提出更高要求。唐智松認(rèn)為，如果推進(jìn)小班化教學(xué)，小學(xué)應(yīng)同步調(diào)整教師工作量和教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)相應(yīng)培訓(xùn)。
“建立超越區(qū)縣的編制池”
“人口變化已成為教育系統(tǒng)不得不面對的問題，整體來看，鄂州市的做法是順應(yīng)形勢的，也具有一定代表性?！碧浦撬烧J(rèn)為，隨著人口結(jié)構(gòu)變化，小學(xué)教師跨學(xué)段、跨區(qū)域流動很可能將成為一種趨勢。
《教育強(qiáng)國建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》提出，要健全與人口變化相適應(yīng)的基礎(chǔ)教育資源統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)制，建立市縣結(jié)合的基礎(chǔ)教育管理體制，因地制宜打通各學(xué)段教育資源，加強(qiáng)跨學(xué)段動態(tài)調(diào)整和余缺調(diào)配。
“人口變化，把教師編制制度本身存在的問題放大了?！眲⑸苹闭J(rèn)為，教師編制的協(xié)調(diào)中，“以縣為主”的教育管理體制是一個限制。目前，教師的編制、 人事管理歸屬于各地縣級部門，缺乏更高位的統(tǒng)籌機(jī)制，這只能保證學(xué)齡人口相對穩(wěn)定時的師資需求，一旦人口發(fā)生劇烈變動，師資配置難以快速調(diào)整。
“必須建立超越區(qū)縣的編制池。”劉善槐建議，為應(yīng)對學(xué)齡人口變化，應(yīng)推動教師編制實(shí)現(xiàn)動態(tài)流轉(zhuǎn)。對階段性師資緊缺、人口持續(xù)流入的地區(qū)，可適當(dāng)放寬編制總量限制；對人口流出地區(qū)，可探索建立教師有序退出機(jī)制；對長期存在空編卻無法補(bǔ)充的地區(qū)，則可設(shè)立編制周期回收制度，以提高資源使用效率。
除了鄂州，近年來，多地都對教師編制進(jìn)行了改革。福建三明市教育局日前公開的一份人大代表建議答復(fù)函透露，未來三明市中小學(xué)面臨小學(xué)階段教師超編和中學(xué)教師缺編問題，將探索跨縣域支援辦法，并從教師富余的縣（市、區(qū)）選派跨縣域交流和支教。2024年8月起，天津市武清區(qū)公辦中小學(xué)全面實(shí)行教師聘用制度和崗位管理制度，打破“一聘定終身”。近年來，浙江寧波等地也出臺文件，為優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)，探索建立教師退出機(jī)制。
田志磊認(rèn)為，從全國來看，義務(wù)教育階段在校生人數(shù)已在2023年達(dá)到1.61億的峰值，但不同地區(qū)的差異十分顯著。他建議建立教育資源配置的預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化省級統(tǒng)籌，建立覆蓋區(qū)域與學(xué)段的動態(tài)監(jiān)測體系，推動教育資源在區(qū)域間、學(xué)段間的協(xié)調(diào)使用，以更有效應(yīng)對學(xué)齡人口變化帶來的結(jié)構(gòu)性錯配。
鄂州被稱為“湖北改革試驗田”。孟剛認(rèn)為，目前教師在市域內(nèi)不同區(qū)之間流動仍存在較大壁壘，現(xiàn)有的編制統(tǒng)籌機(jī)制若要推廣到更大城市，可能會面臨更多挑戰(zhàn)。相較而言，“鄂州面積小、人口少，船小好掉頭，在試點(diǎn)改革時具備優(yōu)勢”。
（應(yīng)受訪者要求，吳小然、孟剛為化名）